En las siguientes páginas trazaremos un panorama de las principales instituciones reales erigidas en la Nueva España. Las hemos dividido en los siguientes temas: gobierno, justicia, hacienda e Iglesia e inquisición.
El monarca deseaba concentrar la mayor cantidad posible de poder y hacer que sus súbditos lo obedecieran. Los historiadores hablan de un proceso de centralización del poder y, como las órdenes bajaban del rey a los súbditos, se dice que seguían una trayectoria vertical (descendente, de arriba hacia abajo). Así pues, entre el rey y los súbditos se crearon distintas instancias. En España y, para el gobierno de Indias, la institución que encabezaba el gobierno era, como ya hemos dicho, el Consejo de Indias. Este consejo establecería contacto con las máximas autoridades de los territorios americanos: el virrey y la audiencia. El primero tenía a su cargo las tareas de gobierno; la segunda, las funciones de justicia. Sin embargo, el rey cuidó que los campos de acción de cada instancia no estuvieran claramente definidos. Así, el virrey tuvo alguna competencia en materia de justicia y la audiencia también dispuso de facultades de gobierno. De hecho, la máxima autoridad del gobierno colonial era el Real Acuerdo, que no era otra cosa que la reunión del virrey con la audiencia. Los historiadores han considerado que esta idea de distribuir el poder entre distintas autoridades en la Nueva España tenía el objetivo de que el rey fuera el último en controlar las riendas del virreinato.
De esta manera, el virrey tenía funciones políticas, administrativas y militares. Era gobernador, vicepatrono de la Iglesia, responsable de la real hacienda y capitán general.50 Entre las funciones de gobierno, el virrey podía designar alcaldes mayores y corregidores, pero sólo en calidad de interinos, a la espera de la confirmación real. Asimismo, tenía que escuchar a estos funcionarios y ayudarlos a resolver problemas cuando fuera consultado. Debía vigilar el trato que los españoles daban a los indios. Intervenía en el reparto de tierras y solares, vigilaba nuevas expediciones y la organización de nuevos pueblos y ciudades. A su cargo estaba la atención de obras públicas, y también debía velar por temas de salud pública, abasto, correo, el orden en la capital, así como varias funciones más.
Como vicepatrono de la Iglesia estaba facultado para proveer los curatos escogiendo de entre una terna preparada por los obispos. Ante él debían presentarse los miembros de la Iglesia que arribaran a la colonia para verificar sus licencias, así como tenía facultad para revisar que todas las bulas expedidas para las diócesis novohispanas contaran con el pase real. Era árbitro en las disputas jurisdiccionales entre las distintas órdenes religiosas. Asimismo, estaba encargado de vigilar la recaudación del diezmo eclesiástico y la parte correspondiente a la Corona.
En materia económica y de hacienda, era responsable de la recaudación de los tributos debidos al rey, presidía la junta de real hacienda, atendía el desempeño de los alcaldes mayores y de las oficinas de las reales haciendas, así como la recaudación por concepto de comercio y minas, y bajo su supervisión se realizaba la acuñación de moneda. En cuanto capitán general tenía a su cargo la defensa interior y exterior del virreinato, por lo que estaba al mando de las fuerzas armadas y de la flota, y tenía a su cargo la construcción y conservación de fortalezas y presidios. Eso sí, las fuerzas armadas durante los primeros siglos de la Colonia no estaban conformadas por un ejército real. Por el contrario, el virrey convocaba a los súbditos novohispanos para que se constituyeran en ejército al servicio de la Corona.
El puesto de virrey recayó en miembros de la nobleza peninsular. El monarca deseaba asegurarse, de esta manera, la lealtad de sus más altos representantes. Los súbditos americanos nunca gozaron de la plena confianza del rey y, por ello, fueron excluidos de este puesto. Sin embargo, esa confianza no siempre fue bien retribuida por parte de los virreyes. Estudios recientes demuestran que los virreyes echaban raíces en las colonias con mucha facilidad. Normalmente establecían relaciones de parentesco, clientelismo, o de carácter comercial y empresarial.51
La administración de la justicia recaía principalmente en la Real Audiencia. Esta institución estaba considerada como el máximo tribunal novohispano en materia civil y criminal. Sus fallos sólo podían ser apelados en materia civil ante el Consejo de Indias. En materia criminal eran inapelables. La Real Audiencia pronto se convirtió en la cabeza de un sistema judicial más extenso. De hecho, el tema de la justicia fue el punto en el que, con mayor claridad, se dilucidó y afirmó el poder real sobre los conquistadores.
En efecto, la aplicación de la justicia, en la época medieval, no estaba centralizada, sino más bien fragmentada entre los distintos señores feudales, pero también entre las distintas instituciones, como la Iglesia, las ciudades y los gremios. Diferentes actores tenían capacidad para intervenir y hacer justicia cuando se presentaba algún conflicto. En medio de ese panorama, un signo de poder fue la capacidad de los monarcas para despojar a sus súbditos de esa atribución judicial. Cada vez que el monarca limitaba la jurisdicción de un sujeto, ganaba poder y se lo restaba al particular. Por ello, el interés de las nacientes monarquías absolutas era conquistar y centralizar la justicia.
En la Nueva España, desde un principio el monarca tuvo el cuidado de hacer el menor número de concesiones de jurisdicción. Ésa fue una de las principales diferencias entre los encomenderos y los señores feudales. Si los encomenderos hubieran tenido la jurisdicción habrían sido, prácticamente, señores feudales. De esta suerte, es un error hablar de feudalismo en América y, por la misma razón, se puede hablar de la modernidad de la monarquía hispánica en América. Por lo tanto, el interés regio por la administración de la justicia explica el surgimiento de las audiencias antes que el de los virreyes.
Así, la Real Audiencia fue el primero y más alto tribunal de la Nueva España. No obstante y a pesar del esfuerzo por racionalizar la administración imperial, expresado en las Leyes Nuevas, estaba claro que las audiencias eran tribunales insuficientes para cubrir la geografía de su jurisdicción. El aparato de justicia y de gobierno que se fue conformando podría parecernos en la actualidad poco articulado y muy limitado. Era, sin embargo, el aparato que podía construirse en aquella época y en las condiciones de una sociedad naciente, como la novohispana.
Además de las audiencias, el monarca estableció otras dos instituciones con facultades jurisdiccionales: el alcalde mayor y el corregidor. Las alcaldías mayores, nos dice José Miranda,
fueron establecidas en la Nueva España, como en la antigua, para la administración de justicia en las comarcas que dependían del rey, principalmente en los puertos, y luego en las minas, pues los alcaldes mayores, al igual que los menores, eran fundamentalmente jueces o justicias.52
Los corregidores, como hemos visto ya, fueron introducidos en la península Ibérica por los Reyes Católicos con el objetivo de "mediar" en conflictos, sobre todo en las ciudades. Su función también era judicial, por lo menos eso sugiere la idea de mediar o arbitrar conflictos. La instauración de estos jueces en la Nueva España parece confundirse con otros funcionarios reales también llamados "corregidores", cuya tarea era administrar la mano de obra indígena.53 Aparecieron tras las Leyes Nuevas y se pretendía que sustituyeran a los encomenderos. En adelante, los colonizadores, si requerían del trabajo indígena, tendrían que solicitarlo a los corregidores. Ése era el mecanismo mediante el cual el rey trató de arrebatar a los conquistadores el control de los indígenas. Aunque ya hemos adelantado que estas medidas no tuvieron todo el éxito deseado de manera inmediata, estos corregidores se fueron implantando en el territorio novohispano. En este sentido, los corregidores "jueces" y los corregidores "administradores del trabajo indígena" no parecen tan distantes los unos de los otros, pues ambas figuras mediaban y arbitraban entre españoles e indios.
Además, como en esta época no existía el concepto de "división de poderes", la aplicación de la justicia y las funciones de gobierno se superponían fácilmente. Debido a ello, alcaldes mayores y corregidores, además de jueces, eran también gobernadores. Por cierto, es necesario añadir a estas categorías el puesto, más específico, de "gobernador", el cual se confundió con los dos anteriores, pues también cumplía tareas de gobierno y de justicia. La historiografía,54 después de intentar establecer las diferencias entre cada una de estas tres figuras, ha propuesto que los tres cargos –alcalde mayor, corregidor y gobernador– deben considerarse equivalentes.
El sueldo de los alcaldes mayores,55 así como el de los corregidores, no parece haber sido muy alto y, en el siglo XVIII, se suprimió.56 Entonces, estos funcionarios necesitaban "compensar" las actividades que realizaban. Por lo tanto, se fueron haciendo cargo del comercio en los pueblos de indios. Al principio lo hicieron sin más y, tras la desaparición total de sus sueldos, recibieron una autorización real. Alcaldes mayores y corregidores se convirtieron, con frecuencia, en monopolistas de la actividad comercial o, por lo menos, en titulares del monopolio que podían utilizar para asociarse con verdaderos comerciantes. No hace falta mucha imaginación para advertir que, gracias a semejante privilegio, vendían sus productos a los indios a precios bastante altos y les compraban a precios bajos los que ellos producían. Esta situación era bastante perversa y a menudo daba lugar a situaciones terribles. Los alcaldes mayores podían adelantar productos con la promesa de pagos futuros. Si había retraso o incumplimiento de los pagos por parte de los indios, como podrá imaginarse, los alcaldes mayores y los corregidores hacían uso de su "jurisdicción" y no dudaban en mandar a la cárcel a los morosos. Era una de las peores combinaciones de política, justicia y comercio. La monarquía debía tolerar estas situaciones nefastas porque era incapaz de pagar el salario de todos sus empleados.
El monarca logró crear una figura más de justicia. La cita de Miranda nos la adelantaba ya y se trata del "alcalde menor" u "ordinario". Éste era un funcionario real que logró introducirse en los cabildos municipales. Es el cargo que más se parece al "corregidor" establecido por los Reyes Católicos. En la Nueva España, era el juez más inmediato con que contaba la población.
Los aparatos de gobierno y justicia sólo podían crecer o mantenerse si se contaba con una buena recaudación de impuestos. Pero, como hemos adelantado, el gobierno y la justicia tenían como objetivo establecer y afirmar el poder real en la Nueva España. Es decir, no se trataba de brindar "servicios" a los súbditos, pues en aquella época ni siquiera había "ciudadanos". El "reino" –se pensaba entonces– era patrimonio del rey, y los territorios americanos formaban parte del reino de Castilla. Por ello, los impuestos no tenían como principal objetivo servir a la sociedad, sino aumentar el patrimonio real. Cualquier desprendimiento del patrimonio regio en beneficio de los súbditos era considerado como una "merced", un favor. Además, la relación que existía entre los súbditos y el monarca se apoyaba en la idea feudal de que los súbditos trabajaban para alimentar a los sacerdotes y a los nobles. Unos oraban para que todos se ganaran el cielo y los otros garantizaban con sus armas la seguridad de sacerdotes y campesinos. A cambio de oraciones y protección, los campesinos debían pagar impuestos a la Iglesia y al señor feudal. Así, el pago de impuestos de los súbditos a su monarca era algo aceptado y establecido desde hacía siglos.
Si bien hemos señalado ya que el virrey era el encargado de la recaudación fiscal, no es menos cierto que la Real Audiencia también debía cumplir tareas de hacienda. Por ejemplo, establecía la tasa de tributos de los repartimientos indígenas; intervenía en la venta del tributo; fiscalizaba la actuación de los "oficiales reales" y, antes de la creación del tribunal de cuentas, era función de la audiencia tomar cuentas a aquellos funcionarios.57 La parte propiamente recaudatoria se concentró en los llamados "oficiales reales". En un principio eran cuatro: un tesorero, un contador, un administrador o "factor" y un inspector, también llamado "veedor". Ellos se hacían cargo de la recaudación y administración de lo que en conjunto se llamaba "tesoro real". La jerarquía de sus cargos era inferior a la del virrey y los oidores, pero la importancia de su materia los ponía, con frecuencia, en igualdad de condiciones.
Al igual que en el caso de la audiencia, la dimensión del territorio novohispano hizo necesario establecer oficinas de la real hacienda en distintas ciudades y puertos de la colonia.58 Estas dependencias tampoco fueron suficientes y la Corona tuvo que entregar la tarea de recaudación a particulares, quienes no se comprometían a entregar la totalidad de los impuestos recaudados sino a pagar una suma fija. Por medio de un sistema de subastas, la Corona otorgaba la concesión del cobro de impuestos al particular que ofreciera la cantidad más alta. Como podrá imaginarse, el rey, al instrumentar este mecanismo, sabía que no llegaría a su hacienda la totalidad de los impuestos; y quien "compraba" la franquicia sabía que obtendría ganancias por la actividad recaudadora. Nos encontramos nuevamente ante los límites de la administración real.
Algunos ejemplos típicos de este tipo de concesión real son los monopolios de la sal o del azufre. Pero también puede considerarse dentro de este tipo la concesión al consulado de comerciantes, que a cambio de recaudar los impuestos por el comercio se comprometía a pagar a la Corona una cantidad fija de manera anual.59
Aun así, la Corona consideraba necesario que sus funcionarios discutieran y buscaran soluciones a los principales temas de la real hacienda, por ello se estableció, desde mediados del siglo XVI, en los virreinatos de la Nueva España y de Perú, una instancia de tipo consultivo denominada "Junta de la Real Hacienda". Era presidida por el virrey, participaban los oficiales reales y dos ministros de la Real Audiencia (el oidor más antiguo y un fiscal). A partir de la creación del Real Tribunal de Cuentas, en 1605, el contador principal de este tribunal se añadió a la Junta.60
Por cierto, el recién mencionado Tribunal Mayor y Real Audiencia de Cuentas tuvo como finalidad actualizar la contabilidad real, pues desde muy pronto se vio que la contabilidad de los oficiales reales mantenía un rezago considerable, sobre todo en el virreinato de Perú. En un principio se crearon tres instancias de este tipo, una para Perú, otra para Santa Fe de Bogotá y una más para la Nueva España. Los integrantes de este tribunal provenían de la Real Audiencia. Participaban tres oidores y un fiscal designados por el virrey. Pero, como bien podrá imaginarse, los ministros de la audiencia requerían el apoyo de contadores para cumplir con estas tareas. Entonces, el tribunal tuvo que generar su propia burocracia, la cual, por supuesto, creció. A principios del siglo XVIII, contaba con un regente, 3 contadores mayores, 4 de segundo orden, 6 de tercer orden y 16 supernumerarios distribuidos entre las tres categorías anteriores.61
Hoy en día sería difícil considerar a la Iglesia como parte del Estado. En cambio, en la época colonial Estado e Iglesia no mantenían una separación tajante. Por una parte, la Iglesia, en sus dos vertientes de clero regular y clero secular, tenía una organización piramidal cuyo vértice terminaba en Roma, con el papa. Podría parecer, entonces, que la Iglesia estaba separada de la Corona. Sin embargo, el crecimiento de las monarquías absolutistas había hecho necesario "sujetar" a las iglesias locales. Así había ocurrido en Inglaterra, Francia, los principados alemanes y, por supuesto, España.
El descubrimiento de América pudo haber desatado un conflicto entre las potencias europeas, especialmente entre España y Portugal. La primera había hecho el descubrimiento, pero Portugal era la gran potencia marítima que deseaba continuar su expansión. Entonces, y a falta de un derecho internacional, se recurrió al papa Alejandro VI, quien emitió bulas que procuraron poner orden en la disputa europea por América.62 Cabe señalar que el papa era de origen valenciano y, por lo tanto, muy cercano a los Reyes Católicos, por lo cual España se vio beneficiada y se limitó la participación de Portugal. A cambio, la Corona castellana se comprometió a cristianizar a las poblaciones originarias. Sin embargo, la tarea evangelizadora no se tradujo en un incremento del poder pontificio, pues la monarquía hispánica llevó a cabo una negociación con el papa y obtuvo el regio patronato de la Iglesia en América. Esto significaba que, para realizar la tarea evangelizadora, la Corona española asumiría el control y la administración de la Iglesia. Los nombramientos eclesiásticos quedarían en manos del rey y sólo recibirían la ratificación del papado. La Iglesia quedaba bajo el control real y los arzobispos, obispos y demás cuadros eclesiásticos se convertían, en buena medida, en funcionarios al servicio del monarca.
El proceso de Conquista estuvo acompañado, casi siempre, de clérigos, regulares o seculares. Así, tras el triunfo militar seguía la tarea de conversión. En las primeras etapas, las órdenes religiosas lograron adelantar a la Iglesia secular en esa labor. Pero para la Corona era más difícil controlar a los frailes que a los clérigos seculares, pues las órdenes religiosas mantenían mayor contacto con Roma. Entonces comenzó un proceso de fortalecimiento de la Iglesia secular y una sustitución de los frailes por clérigos seculares.
La Iglesia63 y sus ministros se multiplicaron rápidamente por el territorio novohispano, de tal suerte que los curas tenían una presencia aún mayor que los funcionarios reales y se convirtieron en fuentes de autoridad en todo el virreinato. La Iglesia se convirtió en una institución de gobierno que completaba la deficiente administración real. De esta suerte, podemos señalar que al difundir la religión y la cultura occidental la Iglesia realizaba una importante tarea de legitimación del poder real. Sin duda, el registro de bautizos, matrimonios y defunciones ponían en manos de la Iglesia el registro demográfico del virreinato. Gracias a su sólida estructura institucional, los curas se convertían en una autoridad alterna frente a los alcaldes mayores y corregidores. De esta manera podían ser agentes de fiscalización para evitar atropellos. Sin embargo, tampoco eran infrecuentes las alianzas y acuerdos entre curas y funcionarios reales, lo cual podía dar lugar a las peores situaciones de explotación. La Iglesia también cumplía una labor recaudadora, pues el diezmo era un gravamen bien establecido, del cual se pagaba una parte al monarca.
La inquisición, por su parte, era una institución que en España había logrado trascender las fronteras de los distintos reinos y, argumentando el control de la ortodoxia católica, había cumplido funciones de control político. Esta institución en la Nueva España se vio limitada, pues los indígenas quedaron exentos de su control. En efecto, tras un primer auto de fe, llevado a cabo por Zumárraga, en su calidad de inquisidor general, se puso en cuestión la pertinencia de los castigos inquisitoriales como vía de corrección religiosa. Podría parecer peligroso para los indígenas abrazar la religión católica, sobre todo si los errores se pagaban con la hoguera. Así lo recordaba, con cierto desagrado, el doctor Pedro Sánchez de Aguilar en su "Informe contra los idólatras de Yucatán", escrito en 1613 y publicado en 1639:
Si se procediera, según previene el derecho, contra los indios idólatras se les debería entregar al brazo secular para que se les impusiera la última pena, y los quemaran. Es así que los demás infieles al ver semejante castigo, no querrían abrazar nuestra Fe justamente aterrorizados, luego deben ser castigados con una pena más benigna.64
El mismo Sánchez de Aguilar consideraba, hacia 1613, que la población indígena no debería ser considerada neófita sino, por el contrario, cristianizada y responsable por los delitos cometidos en contra de la fe católica. Es decir, debían ser sujetos de la inquisición:
Todos los indios desde niños aprenden y saben completamente la doctrina cristiana… no hay domingo que antes de la misa mayor, no los digan en alta voz todos los indios congregados en la iglesia; y los ministros con constancia, les piden razón; los aprenden, los saben y los recitan, sabiendo perfectamente cuál es la voluntad de Dios y lo que deben hacer para alcanzar la vida eterna.65
Afortunadamente, la Corona fue más prudente y mantuvo una política que excluía a la población indígena alejada de la inquisición, restringiendo la actividad de este tribunal a los españoles novohispanos.
Pese a los esfuerzos emprendidos por la Corona española para organizar y capitalizar su empresa colonial, el primer mercado mundial no se organizó necesariamente en torno a las ciudades castellanas.
