El primer proceso sistemático de construcción de un Estado tuvo lugar en España durante la segunda mitad del siglo XV. En la Edad Media, los poderes políticos más importantes fueron el imperio y el papado. No tuvieron, sin embargo, una gran capacidad de gobierno. Su crecimiento dependía, en buena parte, de significativas concesiones de poder. Los reinos o monarquías eran entidades políticas menores, cuyas aspiraciones eran alcanzar los niveles de centralización del imperio o del papado. Es decir, las formaciones políticas medievales tenían una capacidad de gobierno muy reducida y deficiente. Por ello, el surgimiento de los Reyes Católicos en la escena europea puede considerarse como un hito en la historia de la construcción del Estado.37 Fernando e Isabel se dieron a la tarea de reorganizar el "reino" –la sociedad, diríamos hoy– mediante la creación sistemática de instituciones administrativas eficientes.
Tras su coronación, los Reyes Católicos tuvieron que enfrentar dos grandes problemas: la violencia interna y la reconquista. El sur de España llevaba siglos en poder de los musulmanes y para cada nuevo monarca era prioritario recuperar esos territorios. Sin embargo, los territorios cristianos de Castilla y Aragón eran víctimas de una constante inseguridad ocasionada por grupos de bandoleros y salteadores. Por lo tanto, para los monarcas resolver estos problemas de inseguridad era tan importante como la reconquista de los territorios musulmanes. Es más, no sería posible iniciar un verdadero proceso de reconquista mientras no se hubiesen solucionado los problemas de seguridad interna. Por ello, Fernando e Isabel se dieron a la tarea de pacificar los territorios que estaban bajo sus coronas. Tenían que hacerse fuertes, y así comenzaron un proceso de concentración de poder, restándoselo con frecuencia a los otros actores sociales, mediante la construcción de instituciones gubernamentales, legislativas y judiciales manejadas por personal especialmente calificado. De esta manera, el principal esfuerzo de los Reyes Católicos estuvo dedicado a la instauración de funcionales aparatos de gobierno.
Para resolver el problema de inseguridad en los caminos y para garantizar la estabilidad del gobierno en las ciudades, los Reyes Católicos se valieron de dos poderosas instituciones: la Santa Hermandad y los corregidores. La primera era una organización conformada por nobles que se ocupaba de recorrer los caminos y luchar contra los bandoleros y salteadores. Los corregidores, por su parte, eran funcionarios "reales", cuyo objetivo era tratar de equilibrar y llegar a acuerdos entre las distintas facciones que gobernaban las ciudades. En buena medida, se desempeñaban como árbitros o jueces. En principio sólo eran designados donde las propias ciudades los solicitaban, pero los monarcas desarrollaron una gran labor política y lograron imponerlos en donde parecía necesario. Al igual que la Santa Hermandad, los corregimientos podían ser concedidos a nobles, pero como realizarían tareas de justicia se les pedía que contaran con un hombre entendido en leyes, es decir, un jurista.
En 1480 fueron convocadas las Cortes en Toledo.38 Se trataba de una asamblea a la que convocaban los reyes y a la que acudían los principales representantes del reino, es decir, los nobles, las altas autoridades de la Iglesia y algunos representantes de las ciudades. En aquella asamblea, los Reyes Católicos intentaron con bastante éxito establecer un gobierno central funcional. Lograron reorganizar el Consejo Real y le atribuyeron dos tareas básicas: el gobierno y la justicia. Si bien en el terreno de la justicia tendría que compartir funciones con la Chancillería de Valladolid.
En 1483 Fernando e Isabel crearon el Consejo de la Suprema Inquisición. Su finalidad era vigilar la ortodoxia católica, "el cumplimiento de la fe", según expresión de la época. Pero ésta terminó convirtiéndose en una institución de control político. Los Reyes Católicos lograron controlar la designación de los miembros del tribunal y entonces procuraron que los inquisidores tuvieran una formación universitaria. Aunque los juristas eran preferidos, también se incluía a algunos teólogos. El mayor logro de la inquisición fue traspasar las fronteras de Castilla e instalarse en el reino de Aragón, algo que no habían logrado los Reyes Católicos en otras áreas del gobierno. En menos de diez años,39 tenía presencia en las principales ciudades de Castilla y Aragón.
Desde sus primeros años de reinado, Fernando e Isabel habían demostrado un notable interés en la formación de sus funcionarios. Habían buscado universitarios, pero más aún habían pedido que éstos revalidaran sus títulos, pues se sospechaba de posibles falsificaciones. El 6 de julio de 1493, casi un año después del descubrimiento de América, los monarcas dictaron el siguiente decreto:
Mandamos que ningún letrado pueda haber ni haya oficio ni cargo de justicia ni pesquisidor ni relator en el nuestro Consejo, ni en las nuestras Audiencia ni Chancillerías ni en ninguna otra ciudad, villa o lugar de nuestros reinos si no constare, por fe de los notarios de los estudios, haber estudiado en los estudios de cualquier universidad de estos nuestros reinos o de fuera de ellos y residido en ellos estudiando derecho canónico o civil a lo menos por el espacio de diez años...40
Era una medida que vinculaba a la burocracia de la monarquía con las universidades. Los Reyes Católicos demostraban, con esta real provisión, que valoraban el poder del conocimiento, que ante el poder de la espada preferían el de las letras, pues una buena formación jurídica de sus funcionarios garantizaría la eficiencia y expansión del aparato administrativo.
Con un mediano aparato de gobierno, Fernando e Isabel lograron pacificar el reino y estabilizar las ciudades. Pudieron, entonces, utilizar a la nobleza para avanzar sobre los territorios musulmanes y, en 1492, meses antes del descubrimiento de América, lograron reconquistar Granada, el último bastión árabe. Ese mismo año Colón llegó a América y fueron expulsados los judíos. Como diría Bernard Vincent, 1492 fue el "año admirable". El impulso de la monarquía continuó en los años venideros y, así, en 1505 Fernando recuperó Nápoles y se anexó Navarra en 1512. La monarquía española había crecido como nunca antes se hubiera visto. Podríamos decir que la monarquía estaba dando paso al imperio. Pero para funcionar se requería, sin duda, de un buen aparato administrativo. Entonces, los consejos y las cancillerías comenzaron a multiplicarse. En 1494 surgió el Consejo de Aragón; en 1495, el Consejo de las Órdenes Militares; la Cámara de Castilla apareció en 1518; el Consejo de Estado en 1521; el de Hacienda en 1523; el de Indias en 1524; el de Navarra antes de 1525, y en la segunda mitad de la centuria pareció indispensable crear los consejos de Guerra: de Italia en 1555, de Portugal en 1582, de Flandes en 1588 y de la Cámara de Indias en 1600.41
A pesar del gran esfuerzo administrativo de los reyes, es posible detectar cierto retraso en la capacidad de respuesta de la Corona. Efectivamente, América estaba en el horizonte desde 1492, y el Consejo de Indias tardó en aparecer más de treinta años; Nápoles había sido recuperada en 1505 y el consejo respectivo tuvo que esperar cincuenta años; Navarra fue anexionada en 1512 y trece años después apareció su consejo. La Corona hacía grandes esfuerzos, las universidades y los universitarios aumentaban como nunca antes y como muy probablemente sólo volvería a verse en el siglo XX. Las instituciones gubernativas y de justicia se multiplicaban, pero el imperio tenía una geografía inabarcable.
Bartolomé Bennassar42 hizo un recuento del tamaño que había alcanzado la monarquía en su núcleo central desde la época de los Reyes Católicos: nueve virreyes destinados a Barcelona, Valencia, Zaragoza, Pamplona, Granada, Palermo, Nápoles, México y Lima; dos gobernadores para Milán y Bruselas; trece consejos encargados de preparar y promulgar las decisiones políticas, los de Estado, Guerra, Hacienda, Órdenes, Inquisición, Cruzada, Castilla, Aragón, Indias, Navarra, Italia, Flandes y Portugal; siete audiencias en la península Ibérica: Valladolid, Granada, Sevilla, La Coruña, Barcelona, Valencia y Zaragoza, aunque tal vez podemos contar la de Canarias y dejar para otro apartado el mundo trasatlántico. Por último, nos dice Bennassar, debiéramos contar a los corregidores que estaban presentes en diferentes municipios castellanos y aragoneses: sesenta y ocho, tan sólo para Castilla.
