Los procesos de centralización-federalización consistieron en un conjunto de medidas político institucionales que consolidaron la hegemonía de un proyecto de nación, establecido por quienes controlaban el gobierno del Estado. Esta hegemonía se instauró, como hemos visto, a partir de distintos mecanismos que consistieron fundamentalmente en la utilización de relaciones clientelares y la subsunción de los derechos ciudadanos a una estructura corporativa.
Pero esta estructura de dominación comenzó a resquebrajarse. A mediados de los años setenta, la edad de oro capitalista entra en crisis y con ella, la crisis del proyecto nacional. Esto se tradujo en una creciente pérdida de la función económica por parte del Estado, lo que redundó también en un creciente debilitamiento de la articulación de sus habitantes a las nuevas condiciones del capitalismo mundial, cada vez más transnacional.
Las crisis de hegemonía del partido en el poder se derivan de las transformaciones internacionales, del endeudamiento masivo de los años setenta en que incurrieron los Estados-nación de América Latina (México entre ellos) para potenciar la industria del petróleo entonces en auge, así como la década perdida que le siguió –en la que las inversiones realizadas con el endeudamiento fueron destinadas en muchas ocasiones y en el mejor de los casos, a solventar los intereses clientelistas de los gobiernos en turno, ya que en el peor escenario (y no por esto los menos frecuentes) sirvieron para generar fortunas personales de funcionarios y empresarios corruptos–; la necesidad de pagar esa deuda ante las múltiples formas de presión ejercidas por instancias internacionales, la imposibilidad de hacerlo por la sustantiva y creciente deuda interna, y la posterior implementación de las medidas de liberalización de los mercados y políticas monetarias decretadas por el consenso de Washington, determinaron, en alguna medida, el proceso de achicamiento del Estado y el modelo privatizador propio de la ideología neoliberal predominante en los años noventa. No fue resultado del azar que este proceso se haya generalizado en el continente si tomamos en cuenta que esta determinación se da en el entorno de las crisis económicas recurrentes en nuestros países, que ha llevado a someter la política económica y social nacional a las exigencias impuestas por los grandes organismos financieros internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros.73
En México, las crisis económicas de 1982, 1986 y 1994 condicionan las medidas de austeridad y una nueva era de legitimidad para el gobierno federal: una legitimidad que, en principio, exigía la inclusión de los estados y municipios en la toma de decisiones. En este sentido, para entender la transición hacia el achicamiento del Estado y la descentralización hay que empezar por observar la crisis que empezó a desarrollarse en el decenio de 1970, cuando México se convirtió en uno de los más grandes abastecedores de petróleo del mercado mundial.74 Cuando el precio del petróleo se cuadruplicó en 1973-1974, y cuando se triplicó de nuevo en 1980-1981, la comunidad internacional volvió los ojos hacia México, sobre todo porque era la décima nación más grande del mundo en términos del PIB. Al mismo tiempo, los banqueros estadunidenses se encontraron en posesión de miles de millones de petrodólares hasta que el mercado petrolero mundial se derrumbó y con él la economía de México. En 1982 José López Portillo (1976-1982) nacionalizó los bancos privados mexicanos y el país se encontró al borde de la moratoria. El presidente Miguel De la Madrid (1982-1988) intentó reconstruir la economía, se tomaron algunas medidas importantes por medio de un paquete de austeridad llamado Programa Inmediato de Recuperación Económica. Un año antes de la finalización de su mandato, en lugar de relajar las medidas de austeridad como se acostumbraba, las endureció, devaluando, en 1987, 22% la tasa de cambio controlada sobre la que se calculaban todos los intereses comerciales y los de la deuda. También se incrementaron los precios de los bienes gubernamentales, consumidos principalmente por la clase media. De esta manera, se realizó un cambio en el modelo económico que hasta entonces se había seguido y empezaron a operar medidas económicas que expresaban cambios en la relación Estado-ciudadanía, tales como los recortes presupuestales estatales, medidas pioneras del modelo económico neoliberal.75
Las medidas de austeridad de De la Madrid y su Pacto de Solidaridad Económica,76 así como la consolidación del control de la inflación que se logró durante la administración de Carlos Salinas (1988-1994) parecían haber logrado una cierta estabilidad económica y financiera del país. Cuando Ernesto Zedillo tomó posesión de su cargo, en lugar de experimentar la esperada continuidad de política macroeconómica, México se vio arrojado a su más severa crisis de todos los tiempos: "el tequilazo". Ésta fue una crisis causada en lo fundamental por el nivel peligrosamente bajo de las reservas extranjeras y por la gran vulnerabilidad ante el retiro de la inversión extranjera de corto plazo, en bonos de tesorería garantizados en dólares. Lo cual destruyó de la noche a la mañana la reputación de Salinas y, lo que era más importante aún, amenazaba también con consecuencias más severas para el futuro económico de México a corto y mediano plazos y, al mismo tiempo, para el futuro político del PRI.77
Ahora bien, las implicaciones de estas crisis financieras y económicas de 1982, 1987-1988, y sobre todo de 1994-1996, van mucho más allá de la economía. Alteraron los patrones de toma de decisiones y el carácter de la política local y, en consecuencia, el de las relaciones intergubernamentales; es por esto que a partir de este momento se empieza a considerar el tema de la descentralización política en México.
Las decisiones de Miguel de la Madrid (1982-1988) y Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) personalizaron la referencia de un nuevo carácter social-capitalista de la clase política, así como también el proyecto de construcción de su hegemonía social en el territorio. Esto se construye a partir de una nueva alianza institucional que se inició con la nacionalización de la banca en 1982, continuó con la entrada al GATT en 1986 y con la firma del país al Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá a fines de 1992.78
El punto culminante de estas transformaciones fue la modificación realizada al artículo 27 de la Constitución que puso fin, entre otras cuestiones, al reparto agrario, a la vez que dio inicio a la creación de un mercado de tierras y agua. Setenta y cinco años después de terminada la Revolución, se dio por finalizado el pacto que la sostuvo, legalizando en un marco jurídico lo que en realidad estaba sucediendo: la compra-venta de territorios y la subsunción definitiva de las relaciones campesinas al capital.
Las reformas hechas al artículo 27 fueron impulsadas por el Banco Mundial, las presiones estadunidenses en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) y las presiones internas de la oligarquía empresarial. Con ellas se termina con el derecho agrario de los campesinos, ya que: 1] abre la posibilidad de convertir la propiedad social en propiedad privada irrestricta; 2] pone fin al reparto agrario, ya que se cancelan en la nueva ley las secciones del artículo 27 que permitían a los campesinos solicitar redistribución de las tierras; 3] posibilita la asociación entre el sector social y el capital privado; 4] derriba los límites de la pequeña propiedad. Las compañías privadas obtienen permisos para comprar tierras de acuerdo con los límites legales adscritos a diferentes cultivos. Como máximo, una compañía formada con por lo menos 25 accionistas individuales puede comprar propiedades que pueden llegar hasta 25 veces el tamaño permitido a los individuos.
Esto se complementa con nuevas medidas que brindan la certeza jurídica para la instalación definitiva de los grandes capitalistas en el campo: el Programa de Certificación de Derechos Ejidales/Comunales (Procede)79 y el Programa de Ayuda al Campo (Procampo).80
Ambas medidas, unidas por mecanismos de constreñimiento (si no se registra en el Procede es más difícil conseguir Procampo), constituyen mecanismos para el registro y la regularización de la tenencia de la tierra, lo cual se supone que posibilitará un monitoreo más exhaustivo del mercado de tierras creado a partir de la reforma del artículo 27.
De esta manera, el nuevo modelo generó intensa y sistemáticamente la destrucción del anterior, al liberar la tierra de los constreñimientos que impedían la libre acumulación y capitalización del sector en el campo mexicano. Esos cambios de carácter económico con profundos efectos sociales se ahondaron en los siguientes sexenios, y se extendieron al ámbito jurídico del agua, mediante la modificación de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional que dio paso a la modificación de la Ley de Aguas Nacionales en 2004. Estas modificaciones sentaron las bases legales para establecer las condiciones jurídicas que dieron paso al libre mercado desde la concepción neoliberal, lo que supuso, entre otras, la transformación de los regímenes de propiedad y de usufructo de los recursos. De esta manera se pretende subordinar las dimensiones socio-políticas, culturales y ecológicas a la racionalidad del mercado y a los requerimientos de los intereses financieros globalizados.
El punto de fractura del sistema político que se presentó con la crisis financiera de 1982,81 tras la incapacidad técnica del Estado para pagar a sus acreedores internacionales, que lo sumergió a la "tutela" funcional establecida después por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) sobre la política macroeconómica del país, abre la puerta para la aparición de sectores de la sociedad movilizados por los partidos de oposición que no aceptaban ya el autoritarismo del régimen e iban a cuestionar las normas del intercambio político en los dos últimos decenios del siglo XX. En este sentido, en este periodo se observan procesos de descentralización y apertura a la participación de nuevos grupos en la administración del poder, lo que desde nuestra perspectiva promovió la transformación de la lucha social y política. De esta manera, esta crisis decisional surgida a partir del quiebre de la hegemonía en el modo en que se sustentaba el orden imperante, impone la participación de nuevos grupos en la administración del poder y promueve una lucha social y política que se extiende sobre el territorio mexicano, y que cuenta con características específicas en el territorio que estamos considerando para nuestro estudio.
La competencia electoral establece el modo en que los partidos políticos y sus líderes marcan la agenda de trabajo, promoviendo en sus bases diferentes acciones. De esta manera, distintos movimientos sociales (la aparición del EZLN, el caso de Texcoco, el caso del Casino de la Selva, el caso de Oaxaca y Atenco, para mencionar los más destacados de los últimos años, y son sólo algunos) recibieron apoyos por parte de los distintos actores (políticos y sociales) que han tenido, en general, una fuerte tradición de lucha política en México, sobre todo la izquierda aglutinada (o no) en el PRD. En dicho sentido, la competencia electoral también se dirime en otros ámbitos, por lo que se observa cómo la oposición al PRI, de izquierda o simplemente de "la sociedad civil", ha fracturado progresivamente la hegemonía del corporativismo priísta. Una forma en que se produce la crisis política tiene que ver entonces con las luchas intestinas por el control del territorio. Así como la hegemonía del formato caudillo-líder perdió su función –o si conservó su función no necesariamente pertenece a un único partido–, así también existe una lucha en los distintos niveles de la estructura política.
De este modo, las luchas sociales que aparecen en la actualidad se construyen a partir de una apertura de oportunidades políticas que esta crisis genera. Dicho de otro modo, la crisis en la dirección de un grupo hegemónico constituye una estructura de oportunidades para la movilización y el conflicto. Por una parte, representa un clima de desobediencia e inconformidad que va a nutrir la posibilidad de contestar la determinación del gobierno de gestionar las decisiones políticas. Por otra, crea una sensibilidad social para la difusión de dichas manifestaciones al mismo tiempo que crea alianzas en sectores antes impensados. Así, éstas empiezan a ser notadas y difundidas por los medios de comunicación y son percibidas positivamente por parte de la sociedad.82
Estas luchas constantes a lo largo y ancho de la sociedad representan los modos en que una sociedad se disputa el derecho de obtener mejores condiciones de vida.
