El aparato administrativo construido por la Corona española en la Nueva España durante el siglo XVI puede ser visto por lo menos de dos maneras. Desde una perspectiva optimista, sin duda constituyó un gran esfuerzo y un gran éxito, sobre todo si se considera que la conquista y la colonización fueron obra de particulares. Así, el establecimiento del poder real y de sus instituciones debe ser considerado como una verdadera obra del arte de la política, pues logró imponerse a sus súbditos sin disponer de un ejército real. El aparato administrativo, además de las grandes instituciones centrales –como fueron el virrey, la audiencia y los oficiales reales–, se extendió a lo largo del territorio novohispano mediante alcaldes mayores y corregidores, que combinaban funciones de gobierno, justicia y hacienda. Tan importantes como estas instituciones debiera considerarse el papel de la Iglesia y de sus ministros, pues sin duda también ejercieron funciones de administración y gobierno.
Desde otra perspectiva, menos optimista, podría señalarse que la capacidad administrativa de las instituciones virreinales era demasiado reducida. Solange Alberro se ha preguntado qué tanta capacidad tenía un ministro de la inquisición asentado en la ciudad de México para controlar la ortodoxia en los territorios del norte novohispano. Es posible que esta interrogante pueda extenderse a otras áreas de la labor administrativa. Hemos adelantado ya las deficiencias salariales que aquejaron a alcaldes mayores y corregidores, lo cual los obligó a convertirse en comerciantes o socios comerciales, con el consecuente riesgo de desvirtuar sus funciones oficiales. En lo que toca a la recaudación fiscal, hemos visto también que además de las oficinas de hacienda, el monarca subastaba la recaudación. Para rematar, la Corona, al igual que sus similares europeas, puso en práctica la venta de cargos, señal inequívoca de los límites administrativos de aquellas monarquías.
En estas circunstancias, el modelo colonial hispánico funcionaba mediante un pacto implícito, que garantizara la lealtad de los súbditos americanos a cambio de una reducida carga fiscal y de grandes áreas de libertad. Pero semejantes términos de la relación no deben considerarse poca cosa. Debe recordarse que la arquetípica monarquía absoluta, la francesa de Luis XIV, estaba por llegar, al igual que los rentables sistemas coloniales holandeses y británicos. Es decir, tanto franceses como holandeses y británicos tenían, en el imperio hispánico, un modelo sobre el cual construir mejores alternativas… y eso hicieron.
Los holandeses, ya en la segunda mitad del siglo XVII, se convirtieron en una potencia económica, lograron concentrar lo que pudiera llamarse "comercio mundial", así como las finanzas europeas, y desarrollaron un sistema de explotación colonial bastante rentable. En el siglo XVII, los holandeses enarbolaron la bandera de la libertad de comercio, pues deseaban penetrar en los distintos mercados europeos y atraer a las plazas financieras de Ámsterdam el mayor volumen de capitales. La respuesta francesa y británica fue la política mercantilista de proteccionismo del empresariado local, de fomento al desarrollo económico interno y de constitución de un modelo colonial que buscaba la mayor rentabilidad económica para las metrópolis. Por otra parte, ninguno de estos tres países tuvo que pagar el costo inflacionario que pagó España debido al manejo de la plata americana.
El siglo XVIII comenzaba con condiciones favorables de crecimiento para Inglaterra y Francia. Holanda, sin que pudiera decirse que se hallaba en problemas, estaba siendo superada por Inglaterra en el manejo del comercio y de las finanzas europeas. España, por el contrario, y por si fuera poco, inauguraba el siglo convirtiéndose en teatro de operaciones militares. La muerte de Carlos II en 1700 había abierto el debate por la sucesión y las distintas potencias europeas procuraron asegurar que arribara al trono el monarca más conveniente, el cual no era el mismo para Francia que para Inglaterra. Sin embargo, esta última aceptó la coronación de Felipe de Anjou, del linaje francés de los Borbón, a cambio de numerosos territorios coloniales franceses, de un permiso para comerciar con colonias hispánicas y con la condición de que las Coronas de España y Francia no se unieran nunca. Las guerras de religión del siglo XVI estaban dando paso a nuevas guerras de claro interés económico. En adelante, las guerras europeas tendrían, entre sus objetivos, la conquista de nuevos mercados y de nuevas colonias. Incluso, algunos de esos conflictos tuvieron lugar en las colonias mismas.
Desde un principio, la nueva dinastía reinante en España pudo aprovechar el resultado del conflicto bélico para reforzar el proceso de centralización política. En efecto, en la medida en que Valencia y Cataluña habían apoyado al pretendiente derrotado, fueron ellas mismas víctimas de la derrota. Vieron sustituidos sus tradicionales sistemas forales por la introducción del derecho castellano, en un proceso de unificación jurídica.31 La burocracia real comenzó a ser sustituida y los tradicionales y poderosos colegiales mayores empezaron a ser reemplazados por universitarios manteístas. Los Consejos, tan importantes para la construcción del primer Estado castellano, vieron reducida su importancia a favor de unas instancias más pequeñas y centralizadas: las secretarías. Asimismo, y durante la primera mitad del siglo XVIII, los borbones procuraron reducir la venta de cargos y procurar que la recaudación de impuestos prescindiera de las concesiones a particulares; introdujeron la figura del "intendente", tomada del sistema de administración real francés. Se trataba de un funcionario real con atribuciones de gobierno, justicia y hacienda cuya área de competencia era una provincia, una especie de gobernador. La introducción de este nuevo tipo de funcionarios dio buenos resultados en la península y la recaudación aumentó.
El interés reformador de los borbones también alcanzó a sus colonias americanas. El objetivo era lograr una mayor articulación entre la metrópoli y las colonias, y al mismo tiempo evitar la intromisión británica. Era evidente que los territorios y los mercados de las colonias hispanoamericanas resultaban más que atractivas para una Inglaterra en expansión. El esfuerzo reformador puede detectarse desde los primeros decenios del "setecientos", pero sin duda se hace sentir con fuerza a mediados del siglo. Por aquel entonces, más de un pensador y más de un político compartían las ideas que supo expresar tan claramente Del Campillo y Cossío, quien escribió:
Por lo que toca al de Indias, quedan notados los perjuicios que éstas causan a España por el mal método que en ellas tiene nuestro gobierno [pero] en remediando estos daños o abusos mal introducidos y peor tolerados serán nuestras Indias el principal conducto que administre a España todos los preciosos metales para su gloria, reputación y felicidad.32
La intención era sacar provecho de unas posesiones americanas que estaban gravadas con una tributación baja y que si fueran explotadas a la manera inglesa o francesa beneficiarían todavía más a su metrópoli.33 Así pues, entre las primeras medidas que se tomaron en la Nueva España estuvo la transformación de los mecanismos de recaudación. Se procuró terminar con el arrendamiento a particulares y poner en manos de la Corona la tarea del cobro de impuestos. En 1754, la monarquía dio por terminado su acuerdo con el consulado de comerciantes para el cobro de los impuestos derivados del comercio, llamados alcabalas.34 Entonces tuvo que nombrar oficiales reales para que se hicieran cargo del cobro de éstas, al menos en la ciudad de México. En 1763, se creó un cuerpo de directores generales para que asumieran el monopolio del mercurio y de la Casa de Moneda, y se nombró visitador para la Nueva España nada menos que a José de Gálvez, declarado partidario de la reforma y ministro convencido de la poca lealtad de los súbditos americanos.
Gálvez realizó su visita entre 1765 y 1771 y, al terminarla, estaba seguro de que la deficiente recaudación se debía al desempeño de todos los funcionarios reales, desde el virrey hasta los alcaldes mayores y corregidores. Asimismo, consideraba que la presencia de los criollos en los puestos de gobierno restaba eficiencia y compromiso con la metrópoli. Planteaba la necesidad de reformar los términos del comercio exterior para beneficio, por supuesto, de la metrópoli. Había tenido que instrumentar la expulsión de los jesuitas. Había puesto manos a la reforma de los monopolios y había creado el importante monopolio del tabaco. También había puesto especial atención a las necesidades de defensa y, por lo tanto, a la práctica creación de un ejército real. Gálvez terminó su visita en 1771, elaborando un detallado informe donde además proponía su plan de reforma. Para su fortuna, fue nombrado ministro de Indias en 1776 y desde allí siguió pugnando por llevar a cabo su labor reformadora.
Uno de sus éxitos como visitador fue la creación del monopolio del tabaco,35 para lo cual se creó una empresa bastante grande. Operaba las etapas más importantes de la producción del tabaco manufacturado. En efecto, la oficina del tabaco compraba la materia prima a los productores; manufacturaba los puros en fábricas de Puebla, Querétaro, Orizaba y Guadalajara, y se hacía cargo de vender al público el producto elaborado.
En 1776, el mismo año del ascenso de Gálvez a la secretaría de Indias, tuvo lugar la creación de un nuevo cuerpo de funcionarios: los directores de alcabalas, encargados, como su nombre indicaba, de recaudar los impuestos sobre el comercio. Estos funcionarios se establecieron para las 24 ciudades principales de la Nueva España y su tarea consistía en cobrar un impuesto de 6% sobre las ventas y un gravamen especial sobre el pulque. Desde luego, este esfuerzo no pudo llegar a las zonas más alejadas, y la Corona volvió a ceder la concesión del cobro de impuestos a particulares, quienes cobraban por su trabajo 14% de lo recaudado.
Ese mismo año, Gálvez obtuvo un triunfo más, pues la Corona redujo la participación de los criollos tanto en las audiencias como en las catedrales. En adelante, sólo se reservaría una tercera parte de las plazas de aquellas instituciones para los criollos, a quienes, por el contrario, se invitaba a postularse a cargos en la península.
Una medida más fue el decreto de libertad de comercio entre la metrópoli y sus colonias.36 Esa libertad eliminó el monopolio de Cádiz y la constitución de nuevos centros de comercio en distintos puertos de la península. Sin embargo, los empresarios españoles sólo fueron intermediarios entre los mercados americanos y las manufacturas europeas, especialmente francesas. El primer efecto fue una abundancia de mercancías en las colonias, con el consecuente descenso de precios. Sin duda, muchos consumidores se beneficiaron, pero los productores locales se vieron afectados al no poder competir con las mercancías de los productores extranjeros.
El impulso a la producción de plata también fue una característica del reformismo borbónico.37 Las minas novohispanas se reactivaron y produjeron enormes cantidades del mineral. La fiscalización real de esta renovación quedó a cargo del tribunal de minería,38 creado en 1783. Las reformas a la administración en materia económica comenzaron a dar frutos. La recaudación se triplicó entre 1765 y 1782.
Sin embargo, Gálvez no cejaba en su esfuerzo por limitar el poder de los funcionarios reales, en especial de alcaldes mayores y corregidores. En ese punto se mezclaban factores de tipo político y económico. Gálvez anhelaba la eliminación de esa perversión donde se mezclaba lo político con lo económico, lo que podríamos llamar "público" con lo "privado", la combinación del gobierno y de la justicia con el monopolio comercial de los alcaldes mayores sobre los pueblos indígenas. De conseguirlo, también podría eliminar a los intermediarios del tributo indígena y transferir este tributo directamente a manos reales. Por ello, puede considerarse un éxito de su política la instauración de las intendencias en 1786.39
Ese mismo año se transformó la antigua Junta de la Real Hacienda, de carácter consultivo, en una Junta Superior de Real Hacienda, con funciones de "tribunal de justicia en todas las materias concernientes a ella […] y todo lo directivo y económico se inspecciona y examina en ella".40 Esta junta se hizo cargo de todos los aspectos relacionados con el tributo indígena y los fondos comunales.
Por último, en materia educativa debemos señalar que la monarquía había asumido un mayor compromiso. La ilustración estaba haciendo reconsiderar la antigua distancia de la Corona en algunas materias y la educación, insistimos, era considerada un objeto del regio interés. Así, las reformas borbónicas tuvieron también una notable importancia en esta materia, pues aunque no lograron reformar a la universidad,41 sí se desarrollaron otras instituciones ocupadas de ciencias que no tenían cabida en el paradigma escolástico pero que parecían convenientes para modernizar algunas áreas económicas. El informe del virrey segundo conde de Revillagigedo da cuenta del progreso en esta materia que realizó la Corona en la Nueva España. Se trata de un texto en el que se pueden apreciar los retos y los avances logrados. Aunque un poco largas, vale la pena leer las opiniones del virrey. De la universidad opinaba:
Mucha reforma se necesita, según tengo entendido, en el método de estudios que se sigue […] se estudian poco las lenguas sabias y no hay gabinete, ni colección de máquinas para estudiar la física moderna experimental: la biblioteca está escasa de buenas obras, especialmente modernas.42
En cambio, declaraba verdadera satisfacción por el Jardín Botánico y por la Academia de San Carlos. De la primera institución decía que "el adelantamiento más ventajoso en las ciencias, en esta capital, es el del jardín botánico y su expedición". Pero al referirse a la segunda se extendía todavía más:
El establecimiento de la Real Academia de Nobles Artes de San Carlos, ha proporcionado muchas ventajas en esta parte: los plateros por constitución envían allí a sus aprendices; y esta útil providencia pudiera extenderse a otros oficios, a quienes sería muy conveniente los principios del dibujo. Se halla la Academia actualmente provista de muy buenos profesores, así en arquitectura como en pintura, escultura y grabado; y […] se pensionó al director de grabado con 300 pesos, para que enseñase algunos discípulos a estampar, cuyo ejercicio está aquí en el mayor atraso.
Se ha establecido un profesor de matemáticas que enseñe las ciencias para saber a fondo la arquitectura; han venido de España modelos en yeso, de los más apreciables de la Antigüedad; hay una colección de pinturas aunque no muy completa […]
Para atender mejor a todos los fines de la Academia, nombré en 21 de julio de 93, catorce académicos de honor, y […] se aumentó el número de tres conciliarios […] de modo que con todas estas reformas, creo que se pueden esperar los mayores progresos, aunque son muy visibles lo que ya se han logrado de tan útil establecimiento.43
También informaba acerca de las escuelas que nosotros llamaríamos de "educación básica".44
Más hay que adelantar en México en aquella parte de la policía que mira a la mejora de las costumbres y educación del pueblo: se han tomado varias providencias en el tiempo de mi mando para el establecimiento de escuelas de primeras letras, así en esta capital, como en varios pueblos […]. En esta ciudad se ha procurado que los maestros y maestras sean de buenas costumbres y examinados, y hay un expediente formado sobre esta materia, a consecuencia de la última visita que hicieron los maestros mayores de las escuelas de primeras letras.45
El segundo conde de Revillagigedo advertía los retos para la universidad, pero se mostraba confiado en los logros obtenidos en las instituciones recién fundadas, así como en el adelantamiento de las escuelas de primeras letras.
El programa reformista emprendido por los borbones en la Nueva España había detectado algunos de los principales problemas de sus funcionarios (alcaldes mayores y corregidores), pero su alternativa (los intendentes) no resultó suficiente para remediarlos. Las nuevas instituciones ayudaron a hacer más eficiente la administración pública y, con cierta rapidez, la recaudación aumentó.
Sin embargo, desde el siglo XVII la economía y la sociedad novohispana habían comenzado un proceso de independencia respecto a la península que no se adecuaba a las nuevas exigencias políticas de la metrópoli en el siglo XVIII. Las relaciones comerciales de la Nueva España con Holanda, Francia e Inglaterra se veían frenadas por la reorganización fiscal y comercial que había emprendido la Corona, a lo que se sumó el sentimiento de marginación política de los americanos. Las inconformidades generadas por las intervenciones metropolitanas habrían de generar nuevos problemas en el mediano plazo.
